建立综合与分类相结合的个人所得税制
国务院,按要求,今年将把综合与分类相结合的《个人所得税 法》草案提交全国人大去审议.关于方案详情,楼继伟称,单纯提高征收标准不是个税改革方向,中国将转向综合个人所得税体系.新体系将基于完整的资产信息, 房贷利息、教育和抚养子女费用将可减税.
为了让大家对我国个税改革的走向能有一个更加清晰的了解和认识,《财会信报》记者采访了独立学者杨孟著,请他对个税改革过程中的几大热点问题进行了解读.
一、提高征收标准不是个税改革的方向
财会信报:为什么说"单纯提高征收标准不是个税改革的方向"?
杨孟著:我国个人所得税制的改革目标,就是建立综合与分类相结合的个人所得税制.该框架的核心要素包括税率结构、标准化费用扣除、家庭纳税单位和按年度收入 自主申报四大部分.四大要素中的标准化费用扣除或免税额,指的是家庭总收入的税前扣除部分,也即只有家庭总收入减掉扣除部分之后的剩余部分才是应税 收 入.税前扣除部分包括赡养费、儿童抚养费、住房按揭利息、学费、慈善捐款等.目前,西方发达国家还普遍建立了免税额动态调整和"负所得税"制度.
我 国目前实行的是分类所得税制,该税制名义上是一个税种,但实质上是由工资薪金所得等11个税目构成,每个税目对应的计税办法和适用税率也不尽相同. 这样 的税制安排,可以实行源泉扣缴、防止税款流失、便征利管、有利于提高税收征收效率.但缺陷也是明显的,那就是不利于调节收入分配差距.而综合与分类相结合 的个人所得税制,其最显著的一个特点就是,除个别特殊收入项目外,其余所有收入项目都要合并加总在一起计税,因而能够体现量能课税和税负公平原则,有利于 调节收入分配差距.遗憾的是,建立这样的制度从正式写进"十五"规划算起,距今已有15年时间.尽管该制度目前已进入"立法程序",但离真正的落地生根估 计还有很长的一段路要走.在这漫长的"税制演化"过程中,为了实现最大程度上的税制优化,减少税制流弊,积极寻求标准化费用扣除的替代机制,便成为一个现 实的路径选择.由此,提高个税"征收标准"或起征点便应运而生.
实际上,标准化费用扣除所得一个最重要的特征,就是差异化原则,即不同经济境遇的人适用不同的扣除标准,从而体现净所得征税原则.而起征点则恰恰相 反,它 忽略了人与人之间的处境差异,有悖于社会公平和量能课税原则.作为替代机制,提高个税起征点,是在用一个坏的办法替代另一个更坏的办法(标准化费用 扣除 缺位)———起征点带来的缺陷和弊端远远小于无标准化费用扣除带来的缺陷和弊端———除此之外,别无他法.因此,单纯提高征收标准绝不是个税改革的方向, 而只是"两害相权取其轻"的一种无奈选择,仅当权宜之计,不做长久打算.待综合与分类相结合的个人所得税制建立完善起来,起征点自然也就会退出历史舞台, 被标准化费用扣除取而代之.
二、综合个税体系的构建存在两大制约因素
财会信报:我国提出要建立综合与分类相结合的个人所得税体系已有多年,但进展仍然缓慢.要如何解决这一问题?
杨孟著:我国建立综合与分类相结合的个人所得税制改革进展缓慢的原因,不外是个人收入监控手段落后,难以准确掌握确切可靠的个人全部收入信息.从分类 到综 合与分类相结合,改革所需要的全部条件难以一时满足,在某种程度上,这要取决于税务机关的征管水平、纳税人的税收遵从度、社会税收网络的协作水平等 等. 其中,对个人综合收入的监控能否到位,特别是对收入形式多元化的高收入者的监控能否到位,以及对个人费用支出和负担情况的有效信息是否及时准确把握, 是 关于综合与分类相结合的个人所得税制改革进程的两大制约因素,在整个税改过程中居于重中之重的地位.
我国要推进综合与分类相结合的个人所得税制改革,就必须下大力气纾解和清除以下"堵点".一是普遍采用以个人身份证号作为纳税人永久单一税号.二是个人收入 货币化和收支结算尽量非现金化.三是建立覆盖全国的个人信息网,将家庭的所有收入纳入税收监管范畴,建立税务网络与银行等金融机构、企业、海关、公安等网 络"无缝对接",完善支付方强制性预扣税款制度.四是培育公民的自觉纳税意识.税收法定原则和公共立法进程、税制结构、税收环境、纳税人权益保护、 政府 廉洁程度、税收征收成本、提供公共服务和公共产品的水平和能力、社会保障水平等因素,都是影响纳税人纳税意识培育的重要因素.培育公民自觉纳税意识, 难 点不在纳税人个人,而在于"纳税环境".五是提高财政透明度,让预算民主理念深入人心.
在发达国家,个人收入调查制度非常健全.除了方便征税,诸如社会保险、住房保障、贷款申请等国家公共政策,均可无一遗漏地纳入到收入调查系统的视域. 推进 综合加分类的个税制度,建立按家庭为单位的个税征收模式,意味着家庭的所有收入都要纳入税收监管范畴,依法纳税.这不单单是一个技术问题,更关乎社会公平 正义的重大税收制度变革.全国个人信息网一旦覆盖,实现全范围监控,对高收入者特别是掌握特殊资源的高收入者来说,无疑切断了他们"合理避税"的后 路, 必然会触动这部分人的利益.因此,推进以家庭为单位的综合税收制度改革,最大的阻力在于既得利益集团,而非所谓的技术障碍.
三、个税改革需从六方面发力
财会信报:我国在个税改革的过程中,应从哪些方面着力?
杨孟著:至少包括以下六个方面的内容.
第一,避税行为及其防范.按理说,利用税收漏洞合理避税属于合法行为,可以提高税务机关税收征缴的边际成本,有利于促使其完善相关税收制度,堵塞各种 漏 洞,防止税款继续流失.但在现实中,有大量的避税行为超出了"合法行为"的范畴,如人为的偷漏税行为,以及大量的非法行为,如个人收入费用化、福利化 和 实物化等.由于此类逃漏税行为的产生并非税收漏洞所致,而是个税征管技术和手段落后的原因,因此,应由税务稽查机构在大量"案例"分析的基础上,加大 对重点环节和重点人群涉税行为的监控,并积极采取相应的对策措施,以有效遏制税款流失.
第二,高收入人群的个税征管.高收入人群是个税来源的主体.借鉴国际经验,结合我国个税分类征收的实际,应从以下五个方面做好高收入人群的征管工作. 首 先,建立完善个人征信系统.通过建立全国联网的个人征信系统来及时便捷地收集个人所有收入和财产信息.其次,建立协税、护税机制,将税务系统网络与银行及 其他金融机构、工商、海关等机构联网,完善相关配套措施.再次,大力推进非现金结算,加强对大额现金的监督管理.第四,加大对逃漏税行为的惩处力度,待条 件成熟时,可设立税务法庭,以严管重罚来约束纳税人逃漏税行为,消除社会负激励效应.最后,推进税收信息化建设,依托现代信息技术和网络技术,建立完善高 收入人群监控机制.
第三,最高边际税率问题.我国目前的最高边际税率是45%,在这样的税率结构下,收入越高,税额增加也就越多.若从纳税人个体角度静态地考察,的确如 此. 但如果换个角度,面对所有的纳税者动态地考察,情况就可能完全不同了.因为,边际税率越高,对经济社会发展带来的负面效应也越大,这已被发达国家个税 改 革的实践所证明.从国际发展趋势看,进入20世纪80年代以来,美国等西方国家和不少发展中国家,为了激发人们工作、投资、储蓄的积极性,大幅度降低 了 最高边际税率.我国也可借鉴相关经验进行税率调整.
第四,税率结构优化.自20世纪80年代以来,美国等西方国家和不少发展中国家的税率级距大幅压缩.联合国"经济合作与发展组织"有16个成员国的税 率级 距平均从10级以上减少到不足6级.结合当前我国的国情实际,适度减少税率级次是很有必要的,可考虑由目前的7级压缩到4至5级.同时,将目前的最高 边 际税率45%降至25%,以保持与企业所得税税率的一致.总体上看,宽税基、低税率、少级距是未来国际税率结构优化的目标和方向.参照国际通行做法, 扩 大低税人群覆盖面,减轻中等收入人群的税收负担,藏富于民,应成为我国个税税率结构优化的主要目标.在某种程度上,通过税制结构优化,如第一级税率 为 0.5%~1%,级距为1~20 000元;第二级税率为2%~3%,级距为20 001~100 000元,甚至可以取代目前采用的起征点.
第五,所得来源.按照国际惯例,一般将收入所得划分为劳动所得和非劳动所得,分别申报,分别适用不同的累进税率———前者相对较轻,后者相对较重.这 样做 有利于实现公平分配目标.所得根据其来源的法律属性,可分为合法所得和非法所得.一些发达国家不以所得的来源是否符合其法律规定来判断是否列入征税 范 围,即不论合法所得还是非法所得,都列入征税范围.我国也可参考此种做法.
第六,工薪外收入."发票冲抵个人收入"、出国旅游、公车消费、住房补贴等种类繁多、形式多样的"隐形收入"和各种实物福利,都称为"工薪外收入" (国外 称作"附加福利费").加强对这部分收入的征管,对于正确引导雇主和雇员选择货币化"工资、薪金所得"这种社会普遍认可的规范、公开、透明的分配方 式, 防止税款流失,促进社会公平正义与和谐稳定,具有十分重要的现实意义.
我国在"工薪外收入"的个税征管方面,可借鉴国际经验,做好如下制度安排:将"工薪外收入"确定为个人所得税的一个税目,纳入个人所得税制体系,适用 最高 边际税率,纳税人为雇主而非雇员.为此,修改《个人所得税法》有关条款,将"工资、薪金所得"划分为"工薪收入"(货币性"工资、薪金所得")和"工 薪 外收入"(非货币性"工资、薪金所得")两大类.修改《个人所得税法实施条例》部分条款, 采用列举法对"工薪收入"和"工薪外收入"的适用范围和确切含 义,作出明确的规定和详细的解释税明.